【要旨】

对跨行政区划的行政公益诉讼案件，通过高检院指定管辖，发挥检察一体化优势，形成办案合力；立案后加强和行政机关的沟通，以磋商的形式达成社会共治的共识，提升办案效率，推动问题快速解决，切实保护长江经济带生态环境和水资源安全。

【基本案情】

2017年12月，江苏省海门市交通局向海门市江山货物装卸公司发放了港口经营许可，由该公司负责海门水上临时过驳区经营管理。江山公司跨省界在距崇明东风西沙水源地上游不足10公里的上海市白茆沙北水道（该作业区属上海市生态保护红线范围内）两侧从事砂石过驳作业，作业区共有浮吊40多台,作业船只长期在30-40艘，高峰时段有近百艘，2018年至2020年间，江山公司因安全生产等问题多次被相关部门约谈、责令停业整顿，同时鉴于2012年白茆沙附近水域发生过船只沉没溢油事故对沿江滩涂造成严重污染，因此江山公司跨省界从事过驳作业对东风西沙水源地存在较大环境污染风险。崇明区院审查认为，江苏省海门市交通局作为主管部门，依法应当履行对白茆沙水域过驳作业风险监管职责。

【检察机关履职情况】

（一）线索来源

崇明区院为加强对饮用水水源地的司法保护，在东风西沙水源地建立了生态检察工作站，在开展相关线索排摸中，发现东风西沙水源地上游白茆沙水域有大量船只开展过驳作业，严重威胁东风西沙水源地用水安全。经层报高检院，2020年1月，高检院将该案线索指定崇明区院管辖，崇明区院立案后依法开展办理工作。

（二）调查核实

1.开展白茆沙水域环境危害风险调查，查明公益受损点。立案后，崇明区院赴白茆沙过驳作业区水域、东风西沙水库区域等现场调查7次，赴崇明区水务局及东风西沙水库管理中心等调取相关执法、监测等材料。查明江山公司作业点在白茆沙航道两侧，过驳船只产生的废油废水以及生活垃圾，处理不当可能造成附近水体污染，且大量船只集中在过驳区进行作业，船舶一旦发生碰撞事故可能造成燃油泄漏，对下游东风西沙水源地安全存在较大风险。

2.开展行政管辖和保护责任调查，明确责任主体。经调查查明，白茆沙过驳作业区水域横跨江苏和上海交界线，在海事区划上归江苏海事局管辖，在行政区划上部分属于上海。2018年2月，隶属上海部分的水域被划入上海市生态保护红线。虽然该区域不属于水源保护地，但区检察院通过走访司法鉴定研究院及华东政法大学公益诉讼研究中心，听取专家意见了解到，白茆沙水域属于长江刀鲚国家级水产种质资源保护区，系江豚的重要活动区域，属于准保护区的范围。江山公司跨省界从事过驳作业对东风西沙水源地存在较大环境污染风险，江苏省海门市交通局作为主管部门，依法应当履行对白茆沙水域过驳作业风险监管职责。

3.加强河、湖长、环长和检察长“四长协同”，形成调查研判合力。崇明区院与区水务局、生态环境局等河（湖）长、环长制工作机构加强协作配合，通过河长、湖长、环长、检察长“四长协同”，加强专业问题研判和公益诉讼工作推进，并联合海事等相关职能部门多次巡视白茆沙水域，现场检查、评估过驳作业风险隐患，就水域管辖、生态红线、船舶作业等相关专业问题答疑释惑，为找准公益受损点提供相关专业意见材料和智力支持。

4.依托“崇启海”北长江口检察协作机制，加强跨区划调查协作配合。2020年年初，恰逢新冠疫情爆发，崇明区院依托北长江口生态环境保护跨区域检察协作机制，商请海门市检察院协助调取涉案的相关证据材料。4月，在疫情基本可控后，崇明区院专案组赴海门市检察院通报具体案情，共同会商办案思路，又赴海门市江山公司，实地查看该公司经营管理、安全监管及船舶污染管理情况，并至海门市交通局、海事处通报案件情况，调取相关证据材料。

（三）多方磋商

1.加强沟通，以诉前磋商方式推动问题快速解决。立案后，崇明区院多次和南通、海门两级交通部门沟通行政机关管理及江山公司过驳作业威胁水源地安全等相关情况，消除分歧意见，通过检察机关、行政机关公益诉讼诉前磋商的方式，达成水源地保护共识，形成到期浮吊取缔、过驳区整体迁移等快速处置意见。

2.凝聚共识，联合多方达成诉前磋商协议。2020年6月12日，崇明区院、海门市院与海门市交通局等会签了检察公益诉讼诉前磋商备忘录。海门市交通局依法注销到期的且不再受理新的浮吊作业船只港口经营许可。江山公司6月15日前终止在上海行政水域的过驳作业，并拆除清离相关设施设备。南通市交通部门6月30日前完成对行政许可未到期浮吊作业船只的全部迁离，实现海门水上临时过驳区取缔目标。

3.督促履职，推动白茆沙水域生态修复。督促检察公益诉讼诉前磋商备忘录的全面履行，截止2020年7月，江苏省海门市交通局向江山公司发放的港口经营许可已经全部终止，白茆沙北水道两侧过驳作业区浮吊船只全部予以清退，崇明东风西沙水源地得到了有效保护。崇明区委书记专门作出批示：“感谢区检察院卓有成效的工作，本案可以成为保护长江、公益诉讼、维护安全的经典案例！希望再接再厉，抓好生态环境保护公益诉讼，共护蓝天碧水！”。

【指导意义】

（一）高检院的指导交办直接推动了问题的整改落实。此案原则上应由海门市院管辖，但由于主要受害地在崇明，关乎崇明近70万老百姓的饮用水安全，上海具有更强的解决问题的迫切性。高检院将该案指定给上海崇明区院管辖，正是回应了这样的迫切性。案件交办后，引发了江苏省院和行政机关的高度重视，积极协助配合崇明区院办理案件，召开了多次通报会、协调会，为问题解决打下了良好的基础。

（二）专业的调查分析是磋商能够达成一致的前提。充分发挥检察机关的专业优势、组织优势、资源优势，通过走访行政管理部门、法学、环境学专家、一般群众，厘清港口管理、海事管理的关系、查明涉案水域中涉及生态红线、饮用水源地保护区、国家水产种质资源保护区的相关管理要求和规定，通过环境学、动物学相关学科论证特定区域过驳作业对水源地、水生动物的潜在风险，和行政监管部门在交流中逐步统一认识，在实践中探索预防型公益诉讼，避免出现先污染、后治理的怪圈。

（三）跨省域公益保护必须与原发地检察机关协同推进。跨省域公益诉讼既要考虑前期启动阶段要排除地方干扰的因素，又要考虑后期具体修复依靠地方推动落实的问题。崇明区院在办理该案过程中，与海门市检察机关密切配合。崇明区院、海门市院3次赴海门市交通局、江山公司等调查核实过驳区设立许可、推进措施等情况，召开了两次磋商会议，最终会签了检察公益诉讼诉前磋商备忘录。

（四）与行政机关取得共识是问题快速整改的根本保证。通过多轮调查和磋商，逐渐与行政机关形成共识。该案立案后，江苏省交通部门、海事部门提出了“停止行政许可、迁移作业区域、加快弃水上岸”三步推进的处置意见。在取消原过驳区时间节点上，也随着案件办理进程的推进，从最初的2020年底提前到9月底完成，后又从9月底完成提前到6月底完成取缔目标。行政机关积极履职，涉案的江山公司也能顾全大局，最终圆满办结了该起案件，在办案效率上实现了提速，在整改推进上实现了高效，达到了双赢多赢共赢的目标。